Un tentativo di referendum per la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti si è avuto alla fine della XIII legislatura e precisamente nel maggio 2000 durante il Governo AMATO II (L’Ulivo-DS-PPI-Dem-UDEUR-FdV-PdCI-RI-SDI e con Ministro Guardasigilli P. Fassino-DS). La denominazione Guardasigilli deriva dal fatto che Il Ministro della giustizia ha in custodia il «Gran sigillo dello Stato», che deve essere impresso sul testo degli atti normativi che devono essere pubblicati. Si trattava del quarto quesito referendario (Ordinamento giudiziario) sui sette ammessi e proposti da Radicali, SDI e PRI (con schierati per il no DS,PPI, FdV,I DEMOCRATICI e PdCI; per l’astensione RC,FI,LN e CDU; per la libertà di voto AN, CCD UDEUR e RI) ma è fallito per il mancato raggiungimento del quorum di partecipazione di cui all’art. 75, comma quarto, Cost. Una proposta di riforma in materia di separazione delle funzioni dei magistrati è stata poi avanzata nel corso della XIV legislatura dopo l’elezioni politiche del maggio 2001 tenutesi con la legge elettorale Mattarella. Si è trattato della riforma proposta dal Governo Berlusconi II (Casa delle Libertà -FI-AN-LN e altri con Guardasigilli R. Castelli- LN) che tra l’altro è stato finora il Governo più longevo della storia della Repubblica con la durata di oltre 3 anni e 10 mesi e con Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi (1999-2006). La proposta era stata presentata nel programma elettorale come separazione delle carriere per la quale però sarebbe stata necessaria una legge costituzionale. Il d.d.l. approvato dal Governo nel marzo 2002 fu licenziato con varie modifiche dalle due Camere ad aprile e novembre 2004 ma poi non firmato dal Capo dello Stato e rinviato alle Camere per i profili di incostituzionalità. La legge venne poi definitivamente approvata con le necessarie modifiche nei due rami del Parlamento e pubblicata come legge delega n. 150 del 25 luglio 2005 (Governo Berlusconi III– (sempre Casa delle Libertà e Guardasigilli R. Castelli-LN). La legge n. 150 è stata poi attuata con vari decreti legislativi del 2006 tra cui il d.lgs. n. 160 del 5 aprile 2006 (ancora Governo Berlusconi III) che in particolare al capo IV (Passaggio di funzioni), art. 13 (Attribuzione delle funzioni e passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa), al comma 3 ha introdotto il divieto di passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa all’interno dello stesso distretto giudiziario e di altri distretti della stessa regione, nonché nuovi criteri sulle connesse valutazioni. Successive modifiche sono state poi apportate nel corso della XV legislatura dopo l’elezioni politiche dell’aprile 2006 tenutesi con la legge elettorale Calderoli e con Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano (2006-2015) tramite le leggi n. 269 dell’ottobre 2006 e n. 111 del luglio 2007 (Governo Prodi II-L’Unione- DS-DL-PRC-IdV-FdV e altri, con Guardasigilli C. Mastella e poi L. Scotti), che in particolare all’art. 2, punto 4, ha sostituito l’art. 13 del d.lgs. n. 160, senza peraltro mutarne la sostanza.
Nel febbraio 2008 ci fu lo scioglimento anticipato delle Camere a seguito del voto di sfiducia in Senato al Governo Prodi II (con il PD fondato nell’ottobre 2007 come fusione dei DS con la Margherita e con primo segretario nazionale eletto alle primarie W. Veltroni) e anche la remissione del mandato esplorativo affidato dal Capo dello Stato all’allora Presidente del Senato F. Marini. L’elezioni politiche anticipate dell’aprile 2008, svolte sempre con la legge elettorale Calderoli, hanno visto una netta vittoria del centro-destra e l’affermarsi di un assetto politico bipolare con l’unificazione delle forze politiche di centro-destra e di destra nel “Popolo della Libertà” e nell’area di centro-sinistra con la fusione nel nuovo Partito democratico. All’inizio della XVI legislatura a fine aprile 2008 con il Governo Berlusconi IV (PdL di centro-destra con FI partito cristiano-conservatore e liberale e di destra con AN partito nazional-conservatore – oltre LN e altri con Guardasigilli A. Alfano e poi F. Nitto Palma entrambi del PdL) si è assistito allo sviluppo di prassi dissonanti dal modello costituzionale. In particolare si sono verificate alterazioni degli equilibri propri del Governo parlamentare, a danno del Parlamento (che è espressione della sovranità popolare di cui vive la democrazia– art. 1 Cost.) e a favore del Governo, tramite l’abuso della decretazione d’urgenza aggravato da maxi-emendamenti imposti al Parlamento attraverso i voti di fiducia. Nel corso di tale legislatura la maggioranza esprimeva anche la volontà di riprendere un percorso di riforme costituzionali. Il Governo con a capo S. Berlusconi, già fondatore del partito di Forza Italia nel gennaio 1994, allora sottoposto a indagini e incriminazioni e in aspro conflitto con la magistratura per i vari processi concernenti sia le vicende aziendali che quelle personali, presentò alle Camere progetti di riforme costituzionali per modificare parti rilevanti della Carta. In particolare elaborò il disegno di legge costituzionale del 10 marzo 2011 sull’ordinamento giurisdizionale con la separazione delle carriere tra magistratura giudicante e magistratura inquirente. Tali progetti però non andarono in porto per il sopravvenire della crisi economica che investì il mondo occidentale e anche il nostro paese per il suo grande debito pubblico. A seguito della perdita della maggioranza assoluta alla Camera e sotto la pressione dei mercati e dell’Unione europea nel novembre 2011 si verificò la crisi del Governo Berlusconi IV e ultimo con le sue dimissioni.
La sostituzione avvenne con il Governo Monti (Governo tecnico con l’appoggio esterno di PdL, PD ed altri con Guardasigilli P. Severino Ind.) favorito dal Capo dello Stato Napolitano per un percorso di risanamento della finanza pubblica. Il Governo Monti è durato fino all’inizio della XVII legislatura con l’elezioni politiche del febbraio 2013 ancora con la legge elettorale Calderoli e con il breve Governo Letta di grande coalizione (PD-PdL-NCD-SC-UdC e altri) seguito dal più lungo (oltre 2 anni e mezzo) Governo Renzi (PD,NCD,UdC,SC,PSI e altri). Nel gennaio 2015 il Presidente Napolitano lasciò il suo reincarico e il 3 febbraio il Parlamento elesse Presidente della Repubblica Sergio Mattarella. Il successivo Governo Gentiloni (PD-NCD/AP-CpE-Demo.S-CD-PSI durò fino all’avvio della XVIII legislatura dopo l’elezioni politiche del marzo 2018 tenutesi con la legge elettorale Rosato e con i due diversi Governi Conte I (M5S,LSP,MAIE) e Conte II (M5S,PD,LeU,IV,MAIE con Guardasigilli A. Bonafede in entrambi i Governi di diversa coalizione). Dopo le dimissioni del governo Conte II, per le ripetute tensioni con il leader di IV M. Renzi, nel febbraio 2021 si è arrivati al Governo Draghi di unità nazionale (LSP-FI-PD-M5S-IV-AZ-ART.1-NCL e altri con Guardasigilli M. Cartabia-Ind.) e all’approvazione di un’altra legge delega n. 71 del 17 giugno 2022 che all’art. 12 , comma 1, lett. c), ha modificato l’art. 13 del citato d.lgs. 160/2006 nella parte relativa al passaggio dei magistrati dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa limitando la possibilità di richiesta di tale passaggio ad una sola volta nell’arco dell’intera carriera ed entro il termine massimo di 9 anni dal primo conferimento di funzioni.
Tornando al disegno di legge costituzionale del 10 marzo 2011 del Governo Berlusconi IV, lo stesso era costituito complessivamente da 18 articoli che apportavano modifiche alla Parte II (Ordinamento della Repubblica) della Costituzione. In particolare le modifiche riguardavano il Titolo IV Cost. con il cambio della denominazione da “La Magistratura” a “La Giustizia“e il cambio delle rubriche delle due Sezioni in “Gli organi” e “La giurisdizione“, ritoccando anche gli artt. 87, 101 e 102. Veniva sostituito l’art. 104 prevedendo la separazione delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri e anche aggiunti l’art. 104-bis che prevedeva già allora il previo sorteggio degli eleggibili da parte del Consiglio superiore della magistratura giudicante e l’art. 104-ter che prevedeva il previo sorteggio degli eleggibili da parte del Consiglio superiore della magistratura requirente, anche se tali scelte di fatto andavano a negare ai magistrati il diritto di scegliere i propri rappresentanti, facendoli diventare l’unica categoria di lavoratori che non avrebbe potuto più farlo. Sostituivano anche l’art. 105 e vi aggiungevano l’art. 105-bis che istituiva la Corte di disciplina della magistratura con due sezioni una per i giudici e una per i pubblici ministeri e modificavano gli artt. 106 e 107. Inoltre le modifiche sostituivano l’art. 109 con la possibilità per i giudici e i pm. di disporre della polizia giudiziaria non più direttamente ma secondo le modalità stabilite dalla legge e l’art. 110 prevedendo per il Ministro della giustizia anche la funzione ispettiva sui servizi relativi alla giustizia. Le modifiche integravano anche l’art. 111 con il comma 9 che ammetteva sempre l’appello nelle sentenze di condanna e invece limitava ai soli casi previsti dalla legge l’appellabilità per le sentenze di proscioglimento. Sostituivano l’art. 112 specificando l’obbligo per i p.m. di esercitare l’azione penale secondo i criteri stabiliti dalla legge. Infine inserivano nel Titolo IV la Sezione II-bis (Responsabilità dei magistrati) contenente l’art. 113-bis che demandava alla legge la disciplina della responsabilità civile dei magistrati per i casi di ingiusta detenzione e di altra indebita limitazione della libertà personale.
Quel d.d.l. costituzionale del marzo 2011 dell’ultimo Governo Berlusconi, non andato in porto, appare però essere stato sostanzialmente ripreso e solo marginalmente modificato dall’attuale Governo Meloni (di centro-destra o più precisamente di destra-centro- FdI,LSP,FI,NM e altri appoggi esterni con Guardasigilli C. Nordio- FdI) in carica dal 22 ottobre 2022. Il nuovo Governo si è formato dopo l’elezioni politiche del 25 settembre 2022 tenutesi ancora con la legge elettorale Rosato che ha fatto conquistare ai vincitori la maggioranza assoluta dei seggi in entrambi i rami del Parlamento. I parlamentari erano stati nel frattempo ridotti del 36,5% dalla L.C. n. 1 del 19-10-2020 (Governo Conte II e referendum popolare c.d. confermativo del settembre 2020) a complessivi 600 (400 deputati e 200 Senatori), esclusi i Senatori a vita, di cui ai vigenti artt. 56, 57 e 59 Cost. . Il tutto a seguito dello scioglimento anticipato delle Camere causato dalla crisi del Governo Draghi con l’inizio della XIX legislatura il 13 ottobre 2022 e con Presidente della Repubblica Sergio Mattarella al secondo mandato già dal 3 febbraio 2022.
Quest’ultimo d.d.l. costituzionale d’iniziativa governativa recante il titolo “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” sembra essere stato confezionato dal Governo Meloni per portare a compimento il disegno di legge del marzo 2011 e presentato al Parlamento nel giugno 2024 forse anche per soddisfare un partito della coalizione al fine di onorare la memoria de “Il Cavaliere” suo fondatore e deceduto nel giugno 2023. Sta di fatto che il d.d.l. è stato approvato senza accogliere modificazioni in prima lettura dalla Camera (A.C. n. 1917) il 16 gennaio 2025 e poi trasmesso al Senato (A.S. n. 1353) e approvato in prima lettura il 22 luglio 2025. Lo stesso testo di legge è stato poi approvato in seconda lettura a maggioranza assoluta dei componenti sia dalla Camera (A.C. n. 1917-B) il 18 settembre 2025 che dal Senato (A.S. n. 1353-B ) il 30 ottobre 2025 come prescritto dall’art. 138, comma primo, Cost. . Tale legge costituzionale non è ancora entrata in vigore per la mancata approvazione a maggioranza dei due terzi dei componenti delle Camere nella seconda votazione (art. 138, comma terzo, Cost.) e modificherebbe 7 articoli della Costituzione italiana.
Più precisamente modificherebbe l’art. 87 con un’aggiunta al comma decimo in forza della quale al Presidente della Repubblica spetterebbe di presiedere due distinti organi di autogoverno della magistratura e cioè il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente e poi l’art. 102 avendo integrato il comma primo con la menzione di distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti. La legge inoltre sostituirebbe l’art. 104 Cost. avendo integrato il comma primo con la specificazione che la magistratura sarebbe composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente lasciando per fortuna fermo almeno il principio che “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere“. Modificherebbe anche i commi secondo e terzo dello stesso articolo con la previsione di due Consigli superiori della magistratura (CSM) giudicante e requirente la cui presidenza sarebbe come sopra attribuita al Capo dello Stato e con membri di diritto rispettivamente il Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore generale della stessa. Al comma quarto introdurrebbe l’estrazione a sorte dei componenti dei due CSM al posto dell’elezione per due terzi da parte dei magistrati ordinari e per un terzo da parte del Parlamento in seduta comune. Al comma quinto prevederebbe la designazione mediante il sorteggio dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune anche per la scelta dei due vicepresidenti anziché l’elezione da parte dei CSM. La nuova legge costituzionale sostituirebbe anche l’art. 105 Cost. modificando il comma primo con la dicitura “le valutazione di professionalità” al posto di “le promozioni” e aggiungendo all’articolo altri sette commi tra cui il comma due che prevederebbe l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare e l’attribuzione alla stessa della giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati sia giudicanti che requirenti. Gli altri commi del nuovo articolo 105 disciplinerebbero la composizione dell’Alta Corte con 15 giudici di cui 3 nominati dal Presidente della Repubblica e 3 estratti a sorte da un elenco di soggetti compilato dal Parlamento in seduta comune mediante elezione nonché da 6 magistrati giudicanti e 3 requirenti estratti a sorte con almeno 20 anni di servizio e che svolgono o abbiano svolto funzioni di legittimità come i Giudici della Corte di Cassazione e i Pubblici Ministeri della Procura generale presso la Cassazione. Il Presidente dell’Alta Corte sarebbe eletto dalla stessa tra i giudici nominati dal Capo dello Stato o estratti a sorte dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune; I giudici durerebbero in carica per 4 anni senza possibilità di rinnovo. Gli altri commi specificherebbero le incompatibilità, l’impugnativa delle sentenze ammessa soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte e demanderebbero alla legge ordinaria la determinazione degli illeciti disciplinari, le forme del procedimento, le sanzioni e quant’altro necessario. La legge modificherebbe poi l’art. 106, comma terzo, attribuendo al CSM giudicante la facoltà di chiamare all’ufficio di consiglieri di Cassazione, per meriti insigni, oltre i professori ordinari di Università in materie giuridiche anche i magistrati della carriera requirente con almeno 15 anni di esercizio delle funzioni e oltre i già previsti avvocati con 15 anni di esercizio iscritti negli albi speciali e la cui UCPI- Unione delle Camere Penali Italiane- è notoriamente favorevole alla separazione delle carriere. Anche l’art. 107, comma primo, verrebbe adeguato alla novità dei due CSM, ferma restando la facoltà di promuovere l’azione disciplinare in capo al Ministro della giustizia di cui al comma secondo. Infine verrebbe adattato alla presenza dei due CSM l’art. 110, senza riproporre la modifica contenuta nel d.d.l. costituzionale del marzo 2011 che attribuiva al Ministro della giustizia anche la funzione ispettiva sui servizi relativi alla giustizia.
Tale legge costituzionale è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie generale n. 253, del 30 ottobre 2025, lo stesso giorno dell’approvazione definitiva. Entro tre mesi dalla data di pubblicazione un quinto dei membri di una Camera o 500 mila elettori oppure cinque Consigli regionali potranno richiedere che si proceda al referendum popolare c.d. confermativo e il suo esito permetterà o l’entrata in vigore della legge o la mancata promulgazione della stessa da parte del Presidente della Repubblica. La legge sottoposta a referendum non sarà promulgata dal Capo dello Stato solo se non sarà approvata dalla maggioranza dei voti validi del referendum a prescindere dal numero dei partecipanti allo stesso.
Fine parte seconda e ultima
